概要

在国家宏观政策导向下，我国新能源汽车产业从零起步，取得了长足的进步，累计产销量已超过100万辆；2016年、2017年，连续两年成为全球新能源汽车产销量第一大国；我国新能源汽车产业体系也已基本建立，创新能力持续提升。但在地方政策环境中仍有不利于新能源汽车产业发展和建立公平竞争市场环境的因素存在，对产业下一步发展的不利影响日趋明显，亟待提升与改进。

站在新能源汽车产业正在从政策驱动向政策与市场双轮驱动的关键时期，我国需要构建公平竞争与标准统一的市场环境，理顺整个新能源汽车生态链的发展环境。因此建议：第一，坚决贯彻国务院相关文件精神，清查地方政府设置的不合理的地方准入制度或备案制度，努力构建统一的国内新能源汽车市场；第二，研究调整汽车行业税制结构，逐步提高汽车使用环节和保有环节的税赋，降低生产和购买环节的税赋，从根本上改变地方政府对本地企业提供保护的做法；第三，明确要求地方政府不得在购车环节提供现金补贴，鼓励地方政府将购车补贴转变为使用环节的补贴；第四，鼓励地方政府设立专项基金，为充电桩进小区扫清障碍；第五，地方政府应转变管理思路，改“替用户做选择”为“助用户做选择”。

 一、目前现状    

    经过多年发展，我国新能源汽车产业从零起步，取得了长足的进步，但总体上仍处于爬坡过坎、攻坚克难的关键时期。

    （一）市场方面。我国新能源汽车产销规模全球领先，累计产销量已超过100万辆；2016年、2017年，连续两年成为全球新能源汽车产销量第一大国。2017年，国内新能源汽车市场发展态势良好，增幅强劲。2017年，我国新能源汽车产销分别达到79.4万辆和77.7万辆，同比分别增长53.8%和53.3%，2017年新能源汽车市场占比2.7%，比上年提高了0.9个百分点。2018年1月，我国新能源汽车销售达到3.8万辆，同比增长4.3倍。

   （二）产业方面。我国新能源汽车产业体系已基本建立，创新能力持续提升。动力电池、驱动电机、整车平台产业链上下游全部贯通；动力电池出货量达到30Gwh，全球市场份额超过70%；本土产动力电池全套装备在部分企业实现应用。在我国新能源汽车产业的带动下，全球汽车产业近几年的电动化进程明显加快。

    （三）企业方面。行业骨干汽车企业积极推动新能源汽车发展战略，行业整体在新能源汽车技术、产品、配套服务能力等方面有了较大提高，整车品质性能大幅度提升。国内年产销量过10,000辆的新能源汽车车型已超过12款，产业发展态势已由政府强力推动开始转变为企业主动开发产品，开拓市场。虽然取得了一系列成绩，但现阶段新能源汽车产业发展对政策的依赖度依然很高，产业整体处于市场化的初期阶段，相关企业在生产布局、研发投入、品牌和产品推广和销售服务各环节都处于爬坡过坎、攻坚克难的关键时期。与此同时，全球围绕新能源汽车发展制高点的竞争日益激烈；跨国汽车公司的技术积累、人力资本积累等均比我国强。我国新能源汽车产业和企业参与全球竞争，如同逆水行舟，不进则退。

    二、面临的主要问题

    尽管国家层面的宏观政策导向明确，但在地方政策环境中仍有不利于新能源汽车产业发展和建立公平竞争市场环境的因素存在，对产业下一步发展的不利影响日趋明显，需要认真应对。主要表现在：

   （一）地方保护依旧存在，国内新能源汽车大市场的优势无法发挥，产业环境亟需进一步优化。

从2010年我国开展新能源汽车推广示范工程以来，一直实施中央和地方财政两级配套共同补贴的机制，其本意是鼓励产业发展，但国家政策在执行中被刻意歪曲，部分地方政府为保护本地企业的利益，为外地车企进入本地市场设置重重障碍, 地方补贴申领也呈现出标准不统一的情况。

最常见的做法有如下两种：第一，以产品试验为由，设立地方目录，或设定高于国家标准的技术要求，阻碍外地企业在当地推广新能源汽车；第二，对想进入本地的外地新能源车企设置障碍，如设置子公司或建厂，甚至有地方官员在与外地企业的商谈中明确表示如果不在当地设厂，就无法获得地方补贴。

类似的地方保护破坏了新能源汽车形成全国统一市场的进度，使得有竞争力的企业在许多区域市场的竞争中处于劣势，客观上保护了落后，扭曲了资源配置效率。

而行政权力通过地方目录插手市场竞争的结果，影响了产品进入目标市场的速度，降低了企业的运营效率，让当地消费者难以享受到质优价廉的产品与服务。

    （二）地方政府在购车环节提供现金补贴的弊病日益显现，政策的不连续性、不完善性影响了企业的终端经营决策，扭曲了资源配置效率。

    目前新能源汽车销售时的通常作法是新能源汽车生产企业扣除国家补贴和地方补贴款项后开票销售。但如果补贴额度不确定，企业就无法确定该如何向用户收取购车款。按照财政部、工业和信息化部、科技部和国家发展改革委于2016年12月发布的《关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（财建2016[958]号文）的精神，地方财政补贴（地方各级财政补贴总和）不得超过中央财政单车补贴额的50%。不过在实践中，各地政府出台财政补贴政策的时间表不确定，补贴的额度不确定，让企业无所适从，难以制订行之有效的市场营销策略。

    此外，地方政府对于地方补贴的发放仅作原则性规定，没有明确发放时限，有部分地方政策更以种种理由拖延发放进程。由于汽车生产企业需要为用户先行垫付财政补贴款，当政府补贴款长时间无法兑现时，会相应地加大企业的财务成本，增加企业负担。

（三）对消费者使用新能源汽车的便利性还有待改进，不同充电运营商各自为战情况仍然存在，用户难以自建充电桩的问题未能从根本上得到解决。

根据相关行业组织的统计，截至2018年1月，我国有约34%的新能源汽车在售出时未能配建充电桩，其中约40%是因为“物业不配合”、“无固定停车位”等因素而无法配建充电桩；纯电动乘用车的车桩比为1.8∶1。能否配建充电桩直接决定消费者使用新能源汽车的体验，进而决定全社会对新能源汽车的接受程度。如果不能从根本上解决配建充电桩难的问题，新能源汽车下一步的推广难度会日趋增加。

此外，国内公共充电桩运营企业在一些地区还在存在各自为战、互不兼容的情况，充电接入、支付费用需使用不同方式，给用户充电带来不少麻烦。通过大数据车联网平台，建立兼容性车联网平台，建立整体充电网络信息服务，实现不同充电运营商互联互通信息共享刻不容缓。

    三、具体措施建议

    我国新能源汽车发展战略推进成效明显，但仍有很大的提升和改进空间。作为我国战略性新兴产业，新能源汽车产业的发展目标不仅是让国人使用高品质新能源汽车产品，享受高质量的服务，更要成为我国国民经济新的支柱产业，带动整个国民经济的健康可持续发展；同时，新能源汽车产业还要作为我国先进制造业的代表，参与国际竞争。

    因此，站在新能源汽车产业正在从政策驱动向政策与市场双轮驱动的关键时期，我国需要构建公平竞争与标准统一的市场环境，理顺整个新能源汽车生态链的发展环境。对于屡禁不止的地方保护等阻碍新能源汽车产业发展的因素，一方面需要中央政府修订完善相关政策，并加强监管和问责；另一方面，也需要地方政府转变行政思路，简政放权，调整政策着力点。特提出如下建议：

    （一）切实落实国务院办公厅《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》等文件的相关精神，清查地方政府设置的不合理的地方准入制度或备案制度，努力构建统一的国内新能源汽车市场，使中国汽车企业能够抓住发展窗口期，进一步增强实力。

    一是坚决贯彻国务院相关文件精神，落实其提出的“坚决清理取消各地区不利于新能源汽车市场发展的违规政策措施”等政策要求，并要求进一步细化原则，同时加强监管和问责。如对地方政府涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等方面有违反市场公平竞争的，给予包括经济、行政方面的处罚，同时将此类事项纳入对党政干部的问责体系。

    二是中央政府主管部门应切实落实各项政策，不要选择性执法。例如前述《关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（财建2016[958]号文）中明确规定地方财政补贴（地方各级财政补贴总和）不得超过中央财政单车补贴额的50%，但从2017年的实践看，多个地方政府出台的政策违规，但中央政府主管部门对此并不主动干预，听之任之。

    三是强化对汽车产品标准和充电设施标准的建设，坚持中央政府的权威。产品标准和充电设施标准是形成全国统一大市场的基础性标准，不同企业可以有不同的技术选择，但必须遵守统一的标准要求。在这些底层标准上，不应再允许地方在国家标准之外出台和实施地方性标准。应进一步改革汽车行业的标准制定和形成机制，增加产学研多方参与性和不同方面的代表性，确保制定过程的透明度。

    （二）研究调整汽车行业税制结构，逐步提高汽车使用环节和保有环节的税赋，降低生产和购买环节的税赋，使地方政府的支持重心从生产环节转向使用环节，唯有如此才能从根本上改变地方政府对本地企业提供保护的做法。

    建议中央政府调研考虑将车辆购置税等消费环节的税费还给地方，专款专用于构建新能源汽车基础设施等领域的可能性和可行性，借此进一步优化新能源汽车的使用环境，推动更多消费者选购新能源汽车。

    （三）明确要求地方政府不得在购车环节提供现金补贴，鼓励地方政府将购车补贴转变为使用环节的补贴，如用电补贴、高速公路通行费补贴等，并将补贴直接付给用户。同时，地方政府应鼓励用户多用新能源汽车，减少燃油车使用频率，可为新能源汽车的个人用户提供不限购、不限行的非货币补贴，对法人用户给予相应的政策倾斜，从而鼓励用户真正用车，既推动产业发展，又能将节能减排落到实处。

    （四）鼓励地方政府设立专项基金，用于改造老旧小区电力容量不足、布置充电桩产生的工程改建成本等，为充电桩进小区扫清障碍，从而方便更多的消费者选购新能源汽车。

    （五）地方政府应转变管理思路，改“替用户做选择”为“助用户做选择”。相信市场的力量，加大竞争才能让企业真正重视用户利益与诉求。进一步简政放权，政府管理的重心从事前转向事中、事后，保障消费者合法权益，将工作重点聚焦在为开放统一的新能源汽车市场提供基础配套设施的推广、支持、管理、协调，对新能源汽车产品的安全性、一致性、故障率等技术性能监督和核查，以及对售后服务的监督和投诉处理，并定期公示工作报告。

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